Background
Il Decreto Infrastrutture rappresenta un intervento trasversale per accelerare la realizzazione di infrastrutture strategiche, rafforzare la sicurezza e la resilienza del sistema dei trasporti, semplificare le procedure di appalto e gestione delle emergenze, sostenere la transizione energetica e garantire la realizzazione di eventi sportivi di rilievo internazionale, in coerenza con gli obiettivi del PNRR e della normativa europea.
In particolare, il Decreto Infrastrutture ha:
a) introdotto una serie di misure urgenti per accelerare la realizzazione di infrastrutture strategiche, con particolare attenzione a grandi opere come il Ponte sullo Stretto di Messina e l’autostrada Salerno-Reggio Calabria;
b) individuato e finanziato interventi prioritari, come strade, ponti, ferrovie o poli logistici, con la nomina di commissari straordinari per velocizzare progettazione e realizzazione;
c) modificato il Decreto Legislativo n. 36/2023 (“Codice dei Contratti Pubblici”), intervenendo su diverse disposizioni del codice riguardanti: gli incentivi per le funzioni tecniche a favore del personale con qualifica dirigenziale, l'anticipazione del prezzo per i servizi di ingegneria e, i criteri ambientali minimi per gli interventi di ristrutturazione, le procedure per l'esecuzione di lavori in circostanze di somma urgenza e per gli eventi di protezione civile, gli attestati di qualificazione per l'esecuzione di appalti pubblici, la disciplina relativa al Collegio consultivo tecnico per gli appalti pubblici. Si introduce inoltre il nuovo articolo 46-bis del Codice della protezione civile, al fine di disciplinare le procedure di affidamento di contratti pubblici in occasione delle emergenze di protezione civile;
d) modificato la disciplina in materia di concessioni autostradali;
e) per il comparto portuale e marittimo, aggiornato i canoni delle concessioni e interviene sulla gestione delle aree portuali;
f) in vista delle Olimpiadi Invernali di Milano Cortina 2026, attribuito funzioni commissariali per la realizzazione delle opere necessarie e ha stanziato contributi per eventi sportivi di rilievo;
g) modificato la disciplina relativa all’individuazione delle aree di accelerazione dedicate agli impianti a fonti rinnovabili;
h) modificato la disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale relativa a progetti o parti di progetti aventi quale unico obiettivo la difesa nazionale.
Le principali novità in materia di contratti pubblici e concessioni autostradali
Le principali novità del Decreto Infrastrutture in materia di contratti pubblici e concessioni autostradali sono le seguenti:
1. CAM per gli interventi di ristrutturazione
Il Decreto Infrastrutture, come modificato in sede di conversione, ha disposto che l’applicazione dei CAM nell’ambito dei contratti relativi alle categorie di appalto riferite agli interventi di ristrutturazione non sia più subordinata all’adozione di decreti ministeriali da parte del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (“MASE”), ma avvenga direttamente sulla base dei criteri ambientali minimi già previsti per gli interventi edilizi. In tal modo, si supera la necessità di attendere l’adozione di ulteriori decreti specifici per ciascuna tipologia di intervento, consentendo l’applicazione immediata dei CAM già esistenti e consolidati.
2. Revisione prezzi
La legge di conversione ha accolto le istanze avanzate dagli operatori del settore, i quali avevano espresso motivate preoccupazioni in merito alla disciplina originariamente prevista dal Decreto Infrastrutture. Quest’ultimo, infatti, aveva esteso l’applicazione della disciplina sulla revisione dei prezzi, di cui all’articolo 60 del Codice dei Contratti Pubblici, anche ai contratti che:
a) da un lato, sarebbero stati soggetti alla revisione dei prezzi introdotta dall’articolo 29 del Decreto-legge n. 4/2022, c.d. “Decreto Sostegni ter”, disciplina che tuttavia non ha mai trovato concreta attuazione, in quanto non sono stati adottati i decreti necessari per la rilevazione delle variazioni dei prezzi;
b) dall’altro, non hanno potuto beneficiare dei meccanismi di aggiornamento dei prezzi previsti dall’articolo 26 del D.L. 50/2022, cosiddetto “Decreto Aiuti”.
Tale estensione, nella formulazione previgente del Decreto Infrastrutture, esponeva i suddetti contratti al rischio di un ricalcolo in diminuzione degli importi già liquidati per le annualità pregresse. L’articolo 60 del Codice dei Contratti Pubblici, infatti, prevede l’obbligo di inserire nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, specifiche clausole di revisione dei prezzi, le quali si attivano al verificarsi di determinate condizioni oggettive che comportano una variazione, sia in aumento sia in diminuzione, del costo dell’opera, della fornitura o del servizio.
Per scongiurare tale rischio, la legge di conversione stabilisce espressamente che le variazioni in diminuzione potranno riguardare esclusivamente le lavorazioni eseguite o contabilizzate a partire dal 2025.
3. Regime transitorio per la qualificazione degli appaltatori
Il legislatore, con il recente correttivo appalti, ha sancito che le imprese possono conseguire la qualificazione SOA esclusivamente sulla base dei lavori eseguiti in via diretta, escludendo espressamente la possibilità di valorizzare, ai fini della qualificazione, le lavorazioni affidate a soggetti subappaltatori. I lavori eseguiti in subappalto nelle categorie scorporabili possono essere utilizzati solo per dimostrare la cifra d’affari complessiva.
Tale disciplina ha suscitato il disappunto degli operatori del settore.
A fronte di tali criticità, il Decreto Infrastrutture ha previsto un regime transitorio per i procedimenti in corso, stabilendo che le imprese potranno continuare a qualificarsi utilizzando anche i lavori non eseguiti direttamente, ma affidati in subappalto, nelle gare per le quali il bando o l’avviso sia stato pubblicato prima del 31 dicembre 2024 e nei contratti senza bando con inviti inviati entro il 31 dicembre 2024.
4. Modifiche alla disciplina delle concessioni autostradali
Il Decreto Infrastrutture reca modifiche alla disciplina delle concessioni autostradali recata dal capo I della Legge n. 193/2024 (Legge Annuale per il Mercato e la Concorrenza). In particolare:
a) chiarisce che il valore di subentro, inteso come l’indennizzo dovuto dal nuovo concessionario subentrante, è previsto nei casi in cui la durata dell’affidamento risulti inferiore al periodo necessario per il recupero dell’ammortamento, ovvero in ipotesi di cessazione anticipata della concessione, purché tali circostanze non siano imputabili al concessionario uscente. In tali ipotesi, è previsto un indennizzo pari al valore contabile non ammortizzato, rivalutato secondo gli indici ISTAT e al netto di eventuali contributi pubblici ricevuti in relazione agli investimenti stessi;
b) precisa che alle concessioni autostradali si applica il sistema tariffario definito dall’ Autorità di Regolazione dei Trasporti (“ART”), il quale è strutturato in modo da tenere conto, in ossequio ai principi sanciti a livello comunitario di una pluralità di parametri oggettivi, quali la distanza percorsa, i flussi di traffico e l’indice inflazionistico;
c) introduce un regime transitorio per consentire al MIT di avviare da subito le nuove procedure di affidamento delle concessioni scadute o in scadenza;
d) stabilisce che, per le tratte autostradali in relazione alle quali i poteri e le funzioni di ente concedente sono attribuiti a soggetti diversi dal MIT, si applicano, in quanto compatibili, le procedure di aggiornamento dei PEF relativi alle concessioni per le quali ente concedente è il Ministero e che resta fermo l’obbligo dell’ente concedente di indicare nello schema di convenzione posto a base dell’affidamento le tariffe da applicare alla tratta autostradale determinate sulla base del sistema tariffario definito dall’ART.
Alcune considerazioni
Il legislatore è quindi intervenuto nuovamente sulla disciplina dei contratti pubblici a distanza di 6 mesi dall’entrata in vigore del cosiddetto “correttivo appalti” che ha riformato la materia dei contratti pubblici.
Va riconosciuto che, attraverso il Decreto Infrastrutture, il legislatore ha cercato di rispondere ad alcune delle esigenze più sentite negli ultimi mesi, come la qualificazione delle imprese tramite i lavori affidati in subappalto e la revisione dei prezzi. L’intento è quello di rafforzare la capacità amministrativa e gestionale del comparto infrastrutturale e dei trasporti, promuovendo maggiore efficienza e trasparenza nelle procedure di affidamento e realizzazione delle opere pubbliche.
Tuttavia, anche questo intervento normativo appare parziale. Il legislatore non ha colto l’opportunità di risolvere alcune criticità strutturali che rischiano di compromettere l’equilibrio e la coerenza dell’intero quadro regolatorio. In particolare, permane una significativa disparità di trattamento tra gli appalti di servizi e forniture e quelli di lavori. Ad esempio, le recenti modifiche in materia di revisione prezzi non sono state estese ai servizi e alle forniture, per i quali continuano ad applicarsi meccanismi che consentono solo un recupero marginale dell’inflazione. Questa esclusione è stata giudicata particolarmente grave dagli operatori del settore, che auspicano un intervento correttivo tempestivo da parte del Governo.
