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Il Testo Unico sulle Rinnovabili (FER): Un tassello decisivo per la semplificazione normativa e la transizione energetica in Italia

Il Testo Unico sulle Rinnovabili (FER): Un tassello decisivo per la semplificazione normativa e la transizione energetica in Italia
Data di pubblicazione
17 dic 2024
Persone correlate
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    Roberta Errico
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    Francesco Pio Falcone
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    Valentina Barbanti
È stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il Decreto Legislativo 25 novembre 2024, n. 190 recante “Disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione dell'articolo 26, commi 4 e 5, lettera b) e d), della legge 5 agosto 2022, n. 118” (di seguito, il “Decreto”).

Il Decreto, composto da 17 articoli, provvede al riordino e alla semplificazione normativa della disciplina concernente (i) la costruzione, l’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili; (ii) gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale degli stessi impianti, (iii) nonché’ per le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio dei medesimi impianti.

Il Decreto entrerà ufficialmente in vigore il 30 dicembre 2024 e le Regioni ed Enti locali dovranno adeguarsi ai principi sanciti in esso entro 180 giorni dalla sua entrata in vigore.

Il Decreto non si applicherà ai "procedimenti in corso" al momento della sua entrata in vigore, a meno che il soggetto proponente non scelga di applicare le nuove disposizioni del Decreto. Per “procedimenti in corso” si intendono quelli per i quali la verifica di completezza della documentazione presentata a corredo del progetto è stata completata alla data di entrata in vigore del Decreto.

Obiettivi e finalità

Il Decreto si colloca all’interno della cornice del Regolamento (UE) 2023/435, in vigore dal 1° marzo 2023, che introduce nuove normative per il piano "REPowerEU", parte della missione 7 del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). La missione 7 prevede cinque riforme, tra cui la semplificazione delle procedure autorizzative per le energie rinnovabili tramite un unico testo legislativo. Questo è fondamentale per:

  • la transizione ecologica: raggiungere gli obiettivi europei e internazionali (Accordi di Parigi 2015, Agenda ONU 2030, Clean Energy Package, Green New Deal, Next Generation EU, “Normativa europea sul clima”);
  • l’autonomia e sicurezza energetica: ridurre la dipendenza dalle importazioni di gas e combustibili fossili, promuovendo l'uso delle fonti rinnovabili, in risposta alla crisi energetica causata dall'invasione dell'Ucraina da parte della Russia.

Le principali novità del Decreto

Tra le principali novità si segnalano:

  • Riduzione del numero e della tipologia dei regimi amministrativi: il Decreto ha ridotto da quattro a tre i regimi amministrativi per la costruzione, l'esercizio e il rifacimento degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili: (i) attività libera, (ii) procedura abilitativa semplificata (PAS), (iii) autorizzazione unica, definendone meglio l’ambito di applicazione.
  • In materia di PAS, il Decreto ha: (i) introdotto la possibilità di avviare le procedure di esproprio per opere di connessione accessorie agli impianti; (ii) stabilito che non è più necessario presentare la PAS almeno 30 giorni prima dell'inizio dei lavori; (iii) definito chiaramente i termini di inizio e fine lavori; (iv) previsto per progetti superiori a 1 MW la presentazione di un programma di misure compensative del valore tra il 2% e il 3% dei proventi; (v) confermato che la PAS acquista efficacia dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale Regionale (BUR), momento nel quale diviene opponibile ai terzi e decorrono i relativi termini di impugnazione (la pubblicazione sul BUR ha, dunque, natura costitutiva.
  • In materia di autorizzazione unica, il Decreto ha: (i) attribuito alla competenza statale gli impianti FER e opere connesse di potenza superiore a 300 MW; (ii) scandito meglio le tempistiche; (iii) previsto la pubblicazione dell'autorizzazione unica sul sito internet dell'amministrazione procedente.
  • Introduzione di zone di accelerazione per le rinnovabili: è prevista l'istituzione di "zone di accelerazione" per le rinnovabili. Entro il 21 maggio 2025, il Gestore dei Servizi Energetici GSE pubblicherà una mappatura delle aree disponibili per impianti rinnovabili, con priorità a superfici artificiali, aree industriali, siti di smaltimento, bacini idrici artificiali e terreni agricoli non produttivi.
  • Positivizzazione dell'artato frazionamento: Il Decreto ha previsto che per l'individuazione del regime amministrativo applicabile si considera il cumulo tra le istanze presentate. In particolare, si considera come istanza unica quella avente ad oggetto la medesima area e presentata dal medesimo soggetto inteso come unico centro di interessi.
  • Procedure ambientali: gli interventi sottoposti a edilizia libera e PAS non sottoposti a valutazione di impatto ambientale, accelerando così gli iter autorizzativi.

Per una più completa analisi di alcune tra le principali novità introdotte dal Decreto si rimanda alla tabella.

Area d’innovazioneDescrizione

Riduzione del numero e della tipologia dei regimi amministrativi

Il Decreto ha ridotto da quattro a tre il numero e la tipologia dei regimi amministrativi applicabili per la costruzione, l'esercizio e il rifacimento degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. Essi sono: (i) attività libera, (ii) procedura abilitativa semplificata (PAS) e (iii) autorizzazione unica. Gli interventi realizzabili secondo il regime dell’attività libera, della PAS e dell’autorizzazione unica sono individuati, rispettivamente, negli allegati A, B e C del Decreto.

 

Attività libera

 

Chiarimento su ambito di applicazione: il Decreto ha il pregio di elencare gli interventi sottoposti a edilizia libera. Tra i principali si ricordano:

 

  • impianti solari fotovoltaici, di potenza inferiore a 12 MW, integrati su coperture di strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze, con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda, senza modifiche della sagoma della struttura o dell'edificio e con superficie non superiore a quella della copertura su cui è realizzato;
  • impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 5 MW installati a terra ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché' in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento;
  • impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale
  • impianti di accumulo elettrochimico con potenza fino a 10MW;
  • elettrolizzatori, compresi compressori e depositi, con potenza fino a 10 MW;
  • impianti a biomassa per la produzione di energia termica a servizio di edifici per la climatizzazione e l'acqua calda sanitaria,installati negli edifici esistenti e negli spazi liberi privati annessi, con potenza nominale utile fino a 200 kW.

PAS

 

Il regime amministrativo della PAS è interessato da significative novità.

 

  • Disponibilità dell’area ed esproprio per opere di connessione: il proponente, ai fini dell'utilizzo della PAS, deve possedere esclusivamente la disponibilità dei terreni destinati all'installazione dell'impianto, mentre per i terreni destinati alla realizzazione delle opere di connessione può attivare la procedura di esproprio.
  • Efficacia immediata PAS: non è più previsto che la PAS debba essere presentata almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, in tal modo valorizzando il principio di spostamento del controllo delle amministrazioni da ex ante a ex post.
  • Termini per l'inizio e la conclusione dei lavori: il Decreto prevede un termine chiaro di un anno per iniziare i lavori e di tre anni dall’avvio dei lavori per la loro conclusione, così risolvendo i precedenti dubbi interpretativi sul termine per iniziare i lavori.
  • Misure compensative: per le PAS relative a progetti superiori a 1 MW occorre presentare un programma per le misure di compensazione del valore da un minimo del 2% ad un massimo del 3% dei proventi.
  • Pubblicazione: il Decreto ha confermato che dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale Regionale, la PAS acquista efficacia, è opponibile ai terzi e decorrono i relativi termini di impugnazione.

Autorizzazione Unica

 

Il regime amministrativo dell’autorizzazione unica è interessato da significative novità:

 

  • Interventi soggetti all'autorizzazione unica regionale: in discontinuità con la precedente disciplina, tra gli interventi assoggettati all’autorizzazione unica di competenza regionale figurano (i) gli impianti FER e le connesse opere e infrastrutture indispensabili di potenza inferiore a 300 MW e gli impianti di accumulo elettrochimico stand alone di potenza inferiore o pari a 200 MW.
  • Progetti sottoposti a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) regionale: per i progetti sottoposti a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) di competenza regionale, le stesse regioni e province autonome potranno decidere se optare per il Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) ai sensi dell’articolo 27-bis del Decreto Legislativo n. 152/2006 (da concludere in 2 anni massimo) oppure per l’autorizzazione unica.
  • Pubblicazione: è prevista la pubblicazione dell’autorizzazione unica sul sito internet dell'amministrazione procedente.

Procedure ambientali

È chiarito che i progetti relativi agli interventi in attività libera e alla PAS non sono soggetti a valutazione di impatto ambientale (VIA). Inoltre, il Decreto ha rimodulato alcune soglie per le procedure ambientali.

 

In particolare, si segnalano le nuove soglie di (>) 30 MW oltre la quale si applica lo Screening VIA statale e di (≥) 15 MW oltre la quale si applica lo Screening VIA regionale, per impianti a terra installati su aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale.

Zone di accelerazione per le rinnovabili

Entro il 21 maggio 2025, il GSE pubblicherà una mappatura del territorio nazionale per individuare aree disponibili per impianti rinnovabili. Le priorità includono: (i) superfici artificiali ed edificate; (ii) aree industriali e siti di smaltimento e (iii) bacini idrici artificiali e terreni agricoli non produttivi.

L'adeguamento da parte delle regioni

Il Decreto conferisce alle Regioni l’onere di adeguarsi ai principi in esso sanciti entro 180 giorni dalla sua entrata in vigore. Nelle more dell’adeguamento, si applicherà la disciplina previgente. In caso di mancato rispetto del termine per l’adeguamento si applicherà il Decreto. In sede di adeguamento ai sensi del primo periodo, regioni ed enti locali potranno stabilire regole particolari per l’ulteriore semplificazione dei regimi amministrativi, anche consistenti nell’innalzamento delle soglie di potenza previste per gli interventi assoggettati ad attività libera e alla PAS, fermo restando il rispetto delle soglie per le procedure ambientali.

Artato frazionamento

Per l'individuazione del regime amministrativo applicabile si considera il cumulo tra le istanze presentate. Si considera come istanza unica quella avente ad oggetto la medesima area e presentata dal medesimo soggetto inteso come unico centro di interessi (divieto di artato frazionamento). Inoltre, regioni e province autonome dovranno stabilire le regole per contrastare l’artato frazionamento delle istanze di autorizzazione finalizzato ad accedere a procedure autorizzative meno onerose da parte di soggetti formalmente diversi ma appartenenti al medesimo centro di interessi.

D.L. Agricoltura

È confermata l’applicabilità dei limiti alla realizzazione di impianti fotovoltaici in area agricola introdotta dall’articolo 5 del Decreto-legge 15 maggio 2024, n. 63 (cd. “D.L. Agricoltura”).

Considerazioni

Gli operatori del settore energy, è noto, sono costretti ad essere avvezzi a continui cambiamenti, se non proprio stravolgimenti del quadro regolamentare. Sebbene sia necessario attendere le concrete modalità di attuazione da parte delle regioni e degli enti locali e quali difficoltà pratiche e operative potrebbero emergere, tale decreto rappresenta, almeno teoricamente, un importante passo avanti nella regolamentazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili in Italia in quanto segna l'inizio di un percorso di modernizzazione e semplificazione normativa che era ormai indispensabile.

Tuttavia, come ogni riforma, anche questo Decreto presenta alcune criticità che animeranno le discussioni degli addetti ai lavori nei prossimi mesi. Per citarne alcune:

  • il Decreto ha semplificato e riordinato il quadro normativo in materia di costruzione, esercizio e rifacimento degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, abrogando numerose disposizioni precedenti. Tuttavia, il mancato coordinamento con il D.P.R. 380/2001 (Testo unico Edilizia) per le opere connesse potrebbe rappresentare un passo indietro rispetto alla precedente disciplina. La necessità di adeguamento da parte delle regioni e degli enti locali potrebbero stabilire regole particolari e differenti, nonché in ritardo, creando un quadro regolatorio disomogeneo;
  • non tutte le norme in materia sono state abrogate. Ad esempio, resta il riferimento alle cosiddette "Aree idonee" e il Decreto-legge 15 maggio 2024, n. 63 (D.L. Agricoltura). Il legislatore ha quindi perso l'occasione di introdurre una chiara definizione di impianto agrivoltaico, evidenziandone le differenze rispetto all'impianto solare.
  • per alcuni progetti, il procedimento amministrativo sembra essere diventato più complesso e oneroso. Ad esempio, interventi che in precedenza rientravano nel perimetro di applicazione dell'edilizia libera o della “DILA” (Dichiarazione di Inizio Attività”) ora richiedono la PAS.

Elisa Goetz, stagiaire, ha contribuito alla stesura. 

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